更加重视筑牢森林草原防灭火工作安全底线

国家消防救援局一级指挥长  马玉春

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近日，新制定的《森林草原防灭火条例》（以下简称《条例》）正式公布，自2026年1月1日起施行。这是继《国家森林草原火灾应急预案》修订出台和中办、国办印发《关于全面加强新形势下森林草原防灭火工作的意见》之后，国家层面以行政法规的形式对森林草原防灭火工作进行的总体性制度安排。《条例》以《森林防火条例》《草原防火条例》为基础，充分汲取近年来森林草原防灭火方面的实践经验教训和改革成果，作了系统的补充完善优化，特别是关于防灭火安全的内容得到进一步充实和明确，体现了“人民至上、生命至上”的理念和“以人民为中心”的发展思想，为保障人民生命财产安全和灭火人员自身安全提供了更加有力的指导。

一、在立法目的中强调安全

新形势下，随着安全发展理念和生态文明建设深入人心，社会各界更加关注森林草原火灾对人民生命财产和公共安全的极大危害，对国民经济可持续发展和生态安全造成的巨大威胁。为此，《条例》继续把保障人民生命财产安全和维护生态安全列入立法目的，既是对《森林防火条例》《草原防火条例》成熟适用内容的保留和传承，更是适应新形势新体制新机制新任务的重要举措。无论是在森林草原火灾的预防还是扑救工作中，都要把保护人民生命安全放在第一位。同时，森林草原是人类赖以生存的再生性资源，不仅能够提供大量林牧产品，还具有改良环境、涵养水源、防风固沙、保持水土、调节气候、净化大气、维持生态平衡等功能，对国家生态安全具有基础性作用，直接关乎人民群众的幸福感、获得感、安全感。

二、在防灭火工作方针和原则中凸显安全

从20世纪60年代开始，我国森林防火工作的方针一直都是“预防为主、积极消灭”，经过几十年的实践证明，这个方针是正确的、有效的。中办、国办印发的《关于全面加强新形势下森林草原防灭火工作的意见》，提出了新形势下森林草原防灭火工作的基本方针，将原来的“预防为主、积极消灭”扩充为“预防为主、积极消灭、生命至上、安全第一”，由过去主要强调“防”和“灭”拓展为“防+灭+安全”于一体。“预防为主、积极消灭”本身也含有安全之义，以预防为主，防患于未然，不发生火灾就是最大的安全，少发生火灾就是降低安全风险；一旦发生火灾，积极组织扑救，打早打小打了，既有利于避免人员伤亡，又能防止小火酿成大灾。在方针中增加“生命至上、安全第一”，更加明晰地将安全目标提出来，使防和灭的工作要求统一于安全目标，实现了工作方针的进一步升华。《条例》将新形势下森林草原防灭火工作方针以法规的形式固定下来；将“安全高效”作为新增加的森林草原防灭火工作原则之一，“安全”在前，“高效”在后，在安全的基础上追求高效；同时还在加强防灭火宣传教育的条款中增加了提高公民“安全意识”。这都是牢固树立以人民为中心的思想，把保护人民群众和灭火人员的生命安全放在最高位置的最直接体现，反映出国家层面对防灭火安全的高度重视。

三、着力建强专业力量夯实灭火安全基础

扑救森林草原火灾危险性大，对灭火装备的操作和灭火技战术运用有很高的要求，是一项专业性很强的工作。扑救人员伤亡，主要是安全意识不强、灭火技术不足、避险技能缺失所导致。建强专业力量，组织专业扑救，是安全高效灭火的基础，也是《条例》着重充实和规范的内容。

一是优化力量体系。《条例》重点对国家综合性消防救援队伍承担的扑救和预防职责、地方队伍的建设主体和职业资格、社会力量的引导和规范作了规定。军队和武警部队作为扑救参与力量在附则有关条款中也作了体现。同时，《条例》还明确规定扑救森林草原火灾，应当以各类森林草原防灭火队伍为主，必要时可以组织干部群众协助扑救，但不得安排未经相关专业培训的人员直接灭火，不得动员残疾人、孕妇和未成年人以及其他不适宜的人员参加灭火，最大限度避免非专业人员参加灭火导致伤亡。

二是规范力量调配。我国森林草原防灭火工作历来强调早发现、早出动、早扑灭，减少火灾损失，降低扑救风险，避免人员伤亡。《条例》规定，县级以上人民政府按照规定及时调配力量开展森林草原防灭火工作。扑救森林草原火灾时，相关地方人民政府应当立即就地就近组织地方森林草原消防队伍、国家综合性消防救援队伍等力量参与扑救。无论是“及时调配”还是“立即就地就近组织”，都是突出强调反应要快、到位要快、处置要快，打早打小打了。特别是“就地就近”的规定，就是要求地方政府不管是地方队还是国家队，哪支力量在当地、哪支力量离得近，就优先调集哪支力量。当前，国家综合性消防救援队伍正在组织修订力量调动相关规定，优化接警方式和调动程序，积极为地方政府高效调动使用创造条件。

三是强化安全建设。中办、国办印发的《关于全面加强新形势下森林草原防灭火工作的意见》，在森林草原防灭火领域提出了安全建设的概念，强调安全建设注重抓在平时、关键严在战时。《条例》在相关条款中对平时和战时的安全建设分别作出了明确规定。一方面，在预防部分专列条款规定，各类森林草原防灭火队伍应当建立防灭火安全制度，按照有关标准配备个人防护装备，定期进行培训和演练，并组织扑救安全教育和安全避险演练，建立联防联训联战机制，加强衔接配合。涵盖了安全制度、安全防护、安全培训、安全教育、安全避险各个方面，着重强调平时就要打牢安全基础。另一方面，在扑救部分同样专列条款规定，扑救森林草原火灾，应当及时解救、疏散、撤离受火灾威胁的群众，并做好火灾扑救人员的管理和安全防护，保障扑救人员安全，尽最大可能避免人员伤亡。包括规范现场指挥、落实专业指挥、要求直接灭火人员必须经过专业培训等相关规定，都是强调在灭火作战中要把安全工作抓严抓实抓到位，牢牢守住灭火安全底线。

四、突出规范现场指挥降低灭火安全风险

森林草原防灭火是一项庞大而复杂的系统工程，扑救森林草原火灾更是人与自然灾害斗争的高危行动，科学精准的组织指挥是制胜关键、安全之本。《条例》在规范建立国家和地方各级森林草原防灭火指挥机构（机制）的基础上，进一步明确了火灾现场指挥机制，与《森林防火条例》《草原防火条例》相比，定位更加准确、内容更加全面、要求更加明确，指导性、适应性、可操作性也更强，为科学组织指挥、安全高效灭火提供了基本遵循。

一是规范前线指挥部设立。主要从“怎么设”“由谁指挥”“指挥谁”三个层面统住整个前线指挥工作，保证灭火的效率和安全。其中，“怎么设”明确扑救森林草原火灾应当根据需要及时设立火场前线指挥部，设立时机、级别、规模等由相应的县级以上地方人民政府确定，强制性与灵活性相统一，充分体现属地为主原则；“由谁指挥”一方面明确火场前线指挥部由县级以上地方人民政府负责人担任总指挥，而不是政府的部门领导、乡镇领导以及其他领导担任，保证灭火指挥协调和资源统筹调配能力；另一方面明确同时应当设置专业指挥，保证权威性与专业性相统一。“指挥谁”明确各类参与火灾扑救的救援力量应当接受火场前线指挥部的统一指挥，赋予了火场前线指挥部在火灾扑救当中的最高指挥权，实施统一指挥，避免各行其是打乱仗影响灭火全局和安全。

二是突出现场专业指挥。某种意义上讲，打火就是打仗，面对复杂多变、稍纵即逝、人命关天的扑救行动，现场指挥的临机处置、科学决断至关重要，对现场指挥员的专业能力要求极高。为此，《条例》明确规定在火场前线指挥部应当设置专业指挥，国家综合性消防救援队伍执行森林草原火灾扑救任务时，其现场最高指挥员进入火场前线指挥部，负责专业指挥工作，参与决策和组织现场指挥。具体落实当中，结合国家森防指印发的《扑救森林草原火灾现场指挥机制》，火场前线指挥部总指挥主要负责统筹火场的指挥协调和组织扑救工作，专业指挥（专业副总指挥）除由国家综合性消防救援队伍现场最高指挥员担任外，在没有国家队参与扑救的火灾现场，还可以由精通灭火指挥、实战经验丰富的领导和行业专家担任，负责全面掌握火灾情况，分析火情发展态势，制定扑救方案，具体指导扑救行动组织实施。

三是明确指挥基本要求。森林草原火灾属于开放式燃烧，受气象、植被、地形等条件影响，火势发展瞬息万变，极易造成人员伤害。《条例》规定，火场前线指挥部应当在核实火灾准确位置、范围以及风力、风向、火势的基础上，根据火灾现场天气、地理等条件，合理确定扑救方案、划分扑救地段、确定扑救责任人，科学防范和处置险情。这既是对前线指挥部的要求，也是对所有一线指挥员的要求，先侦察再行动，把握最佳时段，选择最佳地段，运用最佳手段，科学稳妥扑救。同时，专门新增了对受森林草原火灾威胁的重要目标进行保护的要求，强调应当在专业人员指导下消除威胁、科学施救，防止救援不当造成更大损失。